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西部地区公路运输服务体系研究报告

来源：办公室

发布时间：2010-10-10 04:55:37

点击量：5614

西部地区公路运输服务体系研究

（简本）

交通部公路科学研究所

交通部规划研究院

2003年9月

1 西部地区道路运输服务体系构成要素和

发展战略思路分析

“道路运输服务体系”可以有广义与狭义两种不同的解释。所谓狭义的“道路运输服务体系”系指传统的道路旅客运输、道路货物运输、机动车维修与综合性能检测、道路运输辅助服务四种子行业划分中的最后一种。所谓广义的“道路运输服务体系”系指道路运输作为国民经济产业链中的一个独立服务部门其为发挥自身作用而应具备的诸多要素的系统集合。本课题正是在整个道路运输业的范畴内来研究“道路运输服务体系”的。

1.1道路运输服务体系构成要素分析

一般地，人们都是从传统的道路旅客运输、道路货物运输、机动车维修与综合性能检测、道路运输辅助服务四种子行业划分来把握道路运输服务体系的。

随着改革步伐的深入，经济的进一步发展迫切要求我们必须首先要分清政府、企业、消费者在经济发展中各自的作用与地位，将传统体制下以行政命令为主导转变为以市场为主导、企业为主体的经济发展模式。

有鉴于此，本报告重点从包括微观经济主体（运输企业与运输消费者）、产业管制者（政府运管部门）、中介组织（行业协会、消费者协会）在内的扩展的三部门经济模型出发来认识“道路运输服务体系”。西方经济学视野下的“道路运输服务体系”的基本框架见图1-1。

图1-1 扩展的三部门经济模型下的“道路运输服务体系”架构

1.2 加快西部地区道路运输服务体系建设的必要性

在当前形势下，加快西部地区道路运输服务体系建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。从宏观层面上讲，一个有效的西部地区道路运输服务体系是全面建设小康社会、实现“三步走”战略目标的需要，也是促进西部大开发发展战略的实施和维护国家安全、民族团结和边疆稳定的需要。从中观层面上讲，加快西部地区道路运输服务体系建设符合西部区域经济特点，有利于充分发挥道路运输的自身优势。从微观层面上讲，加快西部地区道路运输服务体系建设是迅速改变西部地区道路运输落后状况、实现西部地区道路运输现代化和提高综合运输整体效益的需要。

1.3 西部地区道路运输服务体系发展战略思路

九十年代以来，东西部地区发展差距迅速扩大的根本原因之一，就是西部地区参与经济全球化程度的不平衡性，这不仅反映了西部地区从经济全球化获益的差异性，同时更反映了西部地区开放市场程度以及市场竞争程度的差异性，而后者将直接影响全要素生产率（TFP）的增长。现代经济学理论认为，经济增长的主要来源不是资本积累，而是全要素生产率的增长。就我国西部地区而言，制度创新、结构创新和技术创新是提高全要素生产率的主要推动力量。因此，从深层次看，西部发展的根本出路在于创新。没有制度创新、结构创新和技术创新，就难有西部经济的腾飞。

西部地区道路运输服务体系建设将采用竞争优势导向的发展战略思路，将西部地区的比较优势与新技术优势和跨越式发展思路结合起来，通过制度创新、结构创新和技术创新提高道路运输服务能力和水平，实现“扬长避短”与“优胜劣汰”的有机结合。西部地区道路运输服务体系建设的核心就是建立一个开放透明、高效规范、安全诚信的道路运输服务体系，改善道路运输业发展的软环境，实现西部地区道路运输业的跨越式和可持续发展。

1.3.1实行全面开放型经济战略，以制度创新改善西部地区道路运输业发展的软环境

首先应转变政府职能，加快市场化进程；其次应加大多元化投资和政府补贴与财政转移支付力度，形成造血机制；第三加快行业协会的发展，促进西部地区道路运输服务体系的健康发展。

1.3.2以结构创新为目标，加快运输结构调整

首先加大组织结构调整力度，促进运输企业规模化、集约化、组织化经营；其次加快经营结构调整，大力发展具有西部特色的运输方式；第三加快运输装备的结构调整，大力推广高效低耗、舒适、环保的新型运输装备。

1.3.3以技术创新为动力，促进西部地区道路运输的现代化进程

首先加快针对西部地区运输特征的科研和技术创新步伐，加速推进西部道路运输现代化的进程；其次以信息化推进电子政务的建设；第三以技术创新和信息化提高传统运输企业的竞争力。

2 西部地区社会经济及交通运输发展特点

由于西部地区独特的自然和地理条件，其社会经济与交通运输的发展带有显著的总体欠发达和区域间发展不均衡性。

2.1社会经济发展状况

2001年我国东、中、西三大经济区域国土面积、人口、GDP总量在全国中的比重见图2－1所示。

图2-1 我国三大区域社会经济指标比较示意图

通过对西部地区社会经济发展状况的分析，可以看出总体上西部地区社会经济呈现如下特点：

地域辽阔，矿产资源、旅游资源丰富；地缘关系独特；经济基础差，经济和社会发展基础薄弱；思想观念落后，商品经济意识相对较弱；基础设施落后；社会经济“二元结构”特征明显，经济发展不均衡；少数民族人口众多；市场潜力大，劳动力成本低，具有发展劳动密集型产业的比较优势。

2.2区域划分

为了客观的反映我国西部地区各个省区的经济发展的差异性，使西部地区道路运输服务体系研究更具有针对性，报告采用聚类分析的方法进行区域划分研究。

评价指标包括：社会经济指标（国内生产总值、人均国内生产总值、人口总量、人口密度、城市人口比重、旅游外汇收入）、交通指标（运输线路里程、密度、换算运量和周转量）。区域划分结果如表2—1所示。

表2－1 区域划分结果

类别	地区
第一类	四川、云南、重庆、广西、陕西
第二类	宁夏、新疆、内蒙
第三类	贵州、青海、甘肃
第四类	西藏

2.3交通运输发展特点

2.3.1交通基础设施落后

路网密度：2001年西部公、铁、水路网密度分别为10.6、0.377、0.34公里/百平方公里，均低于全国17.7、0.73、1.27的水平。

通达水平：2001年全国287个不通公路的乡镇和59954个村中，西部地区约占82%和47%。

技术状况：西部铁路电气化程度、复线率均较低。内河航运航道以等外航道及低等级航道为主。公路通车里程中，二级及以上公路的比重仅为7.3%，四级公路和等外公路的比重为76%，分别为东部地区的1/3和1.8倍。

2.3.2以公路为主导的运输格局基本形成

西部地区经过多年发展，逐步形成了以公路为主导，铁路为骨干，内河、航空为补充的运输格局，西部地区无论是公路里程占总线路的比重，还是客货运量和周转量占综合运输的比重均高于全国的平均水平。2001年西部地区运输线路比重和道路运输量占综合运输比重分别如图2—2和图2—3所示。

图2-2 2001年三种运输方式占线路总里程比重

图2—3 2001年道路运输量占综合运输比重

3 西部地区道路运输服务体系发展状况

及适应性评价

3.1道路运输发展现状

改革开放以来，西部地区道路运输取得了长足的进步，客运网络进一步完善，货运市场全面开放，汽车维修和辅助服务业发展迅速。但同时，还应该清醒地认识到，西部地区道路运输业发展的步履还十分艰难，与东部地区的差距还在拉大，存在的主要问题可归纳为“二差、三低、四不足”：

二差：是指道路运输投资软环境差、站场设施和运输装备差。运输管理和从业人员市场经济观念意识淡薄，地方保护、市场封闭，道路运输投资软环境较差；货运站场建设严重滞后，现有设施简陋，客运站场总体规模尤其是地市级以下城市的客运站场匮乏、简陋。运输装备结构不合理、技术状况普遍较差。

三低：是指道路运输服务水平低、客运班车通达率低、从业人员素质低。道路运输的规模化、集约化程度低，运输行业仍处于“多、小、散、弱、差”的状态；2001年西部地区不通班车的乡镇比例占全国的81.5%；从业人员文化和专业知识水平低。

四不足：是指道路运输的需求不足、有效供给不足、站场建设资金不足、支持保障力度不足。总体而言，西部地区国民经济的总规模小，人民生活水平较低，对道路运输的需求不足；道路运输结构性矛盾突出，低水平的运输供给过剩，高品质的运输供给不足；站场建设资金严重匮乏，投资和运营管理模式单一；道路运输科技投入不足，信息化基础设施建设滞后，运输安全保障措施和救援能力不足。

3.2道路运输适应性评价结论

总体而言西部地区道路运输服务体系的适应性主要表现为：

l 道路运输紧张状况基本得到缓解，但这种缓解是低水平的和粗放的，仍然不能适应社会经济发展的需要；

l 运输市场体系逐步完善，但道路运输结构调整任务繁重，经营主体呈现“多、小、散、弱、差”的现象；

l 地区间道路运输发展不平衡，经济较发达的第一类省区，其公路总里程占西部总里程的57.7%，客运量和货运量分别占整个西部地区总量的71%和62%。

l 沿边、沿海、沿江重要通道的道路运输优势尚未发挥；

l 旅游资源丰富，但其发展是初级和不全面的，并且道路旅游运输组织方式落后；

l 农村运输“乘车难、运货难”初步缓解，但尚不能满足需求。

4 西部地区道路运输需求分析

4.1 我国道路运输发展的总体趋势

l 国民经济对道路运输的需求旺盛，道路运输量将保持快速增长；

l 呈现快速、高效、便捷、安全、舒适的发展态势；

l 统一开放、高效规范、安全诚信的道路运输市场体系将逐步形成；

l 科技进步将促使道路运输转变增长方式，实现与环境的协调和可持续发展。

4.2 西部地区道路运输服务体系需求分析

未来西部地区道路运输既有全国普遍性的需求特征，又具有明显西部特征的运输需求，主要体现在以下几个方面：

l 经济的持续、快速发展，道路运输需求旺盛；

l 城市化进程和农村经济的繁荣，道路运输将迎来广阔的发展空间；

l 产业结构的调整和人民生活水平的提高对道路运输业提出了更高、更全面的要求；

l 公路网络的完善将对道路运输需求产生新的诱增效应；

l 经济全球化和国际运输通道的形成，将使出入境运输需求稳步上升；

l 道路旅游运输将成为西部地区道路运输新的经济增长点。

5 西部地区道路运输服务体系发展目标

西部地区道路运输服务体系的发展，既要适应西部地区经济与社会进步各方面发展的需要，又要适应经济全球化和科技革命迅猛发展的时代要求，发挥后发优势，走跨越式发展路子，基本建立符合社会主义市场经济要求的开放透明、高效规范、安全诚信的道路运输服务体系。

l 转变观念、开放市场、完善准入与退出标准，进一步改善道路运输的软环境，扩大对外交流，加强从业人员技能培训和人才培养；

l 形成以公路主枢纽为龙头，地级市站场为骨干，县乡级站场为补充的枢纽站场网络；

l 以客运便捷化、货运高效化为目标，基本建立起以地市所在地为结点，以高等级公路为依托的快速运输网络。大力发展旅游客运、农村客运和出入境运输，提高综合物流服务水平，促进快速运输、旅游客运和特种货运的专业化、规模化与现代化水平；

l 加强交通信息化基础设施和电子政务建设，加快科技进步和成果转化，提高道路运输信息化、现代化水平；

l 调整车型结构、改善车辆技术状况，提高营运客车档次，大力发展冷藏保鲜等特种专用车辆、大吨位的重型营运货车，加快普通敞蓬货车的厢式化进程；

l 提高维修救援技术服务水平，基本建立起大中城市、高速公路沿线、国省干线公路汽车维修救援网络化布局，实现整个西部地区互联的及时、高效的维修救援服务网络。

6 西部地区道路运输服务体系发展政策和措施

6.1转变政府职能，理顺行业管理体制

6.1.1转变政府职能，发挥市场在运输资源配置中的基础性作用

道路运输行业管理要转变观念，变“管理”为“服务和监督”，弱化审批职能，强化市场监管、社会管理和公共服务职能。坚决废止不适应社会主义市场经济体制要求并可以用市场机制代替的行政审批，除了道路旅客运输和危险货物运输继续实行审批制外，其余道路运输经营活动（包括农村旅客运输）应实行核准制，只要符合准入条件，即可进入道路运输市场。

积极推行以招投标方式确定经营主体的新的审批模式。对必须坚持审批的项目，要公开审批条件，明确审批标准，建立行政审批责任追究制度。积极推行“一站式”审批、“一站式”服务的政府行业管理新模式。

6.1.2全面开放道路运输市场，完善市场准入与退出机制，提高市场透明度

清理并废除西部地区各地制定的带有地方封锁和行政垄断内容的法规和规章，全面开放和规范运输市场。完善市场准入与退出机制，规范和统一市场准入与退出标准，提高市场透明度。建立和完善资质管理制度、服务质量招投标制度和年审制度，提高并严格执行开业技术经济条件，加强运输企业的信用制度建设和信用等级的动态管理。广泛推行运输服务质量承诺制，并依此有效调控运力和优胜劣汰。树立安全防范的新理念，强化运输过程的安全检查和监督。

6.1.3理顺行业管理体制，建设“大交通”体系

理顺行业管理体制，统一行业管理范畴，建议将出租车、城市公交和旅游车辆纳入交通行业统一管理。改革“多头执法”的状况，推行“行政三分制”将行政管理职能的决策、执行和监督相对分离，推行行政执法责任制和评议考核制。

6.2推进站场投融资与建设管理模式的创新，加快西部地区站场基础设施的发展

6.2.1改革政府建设站场的投资管理模式

建议今后西部地区站场建设中采取土地投资与地面建筑物投资分开的建设模式。由于公路站场具有明显的外部正效应，国家应给予财政补贴。财政补贴可以包括税费优惠和财政投入，国家财政投入应主要用于征地、基本的“三通一平”费用和外围配套设施的建设（类似于经济开发区的模式）。地面建筑物投资完全交于企业进行建设和经营，企业不能全部解决部分，政府投资可以以参股等形式进入，待站场投入运营后，该部分经营性资产应通过经营权转让的方式上收回并退出，发挥国家投资的引导性作用，并形成资金的循环滚动效应。

政府财政补贴应体现“国民待遇”的原则，补贴对象不应有所有制、经济成份的区别。对于经济欠发达、客货流量较小但又具有普遍服务功能的地区越应加大补贴力度。对运营效益比较好的站场建设项目，尽可能利用各种融资渠道利用社会资金，坚持国家投资应从竞争性项目中退出的投资原则，从而有效地缓解西部地区站场建设资金短缺的矛盾。

6.2.2广开资金渠道，鼓励站场建设投资多元化

本着“谁投资、谁受益”的原则，实行公开招投标的方式，选择投资和经营者，建立合理的投资收益保障机制，进一步引导建设资金的多元化、社会化，充分发挥市场配置资源的作用。

6.2.3加强公路站场的统一规划与协调工作

公路站场布局规划应根据城市总体规划的变化而进行适时地调整。站场的规划建设应由交通部门行为上升为政府行为，从而确保财政补贴、土地征用和税费优惠政策得以落实。与公路主干道相连接的公路站场，应当努力做到与公路建设项目同步规划、同步征地、同步建设，享受公路建设的同等待遇。

在国家公路主枢纽和二类枢纽规划的基础上，应加强地市和县乡的公路站场规划工作，从而形成层次分明、结构合理、分工明确的站场网络服务体系。加强城市综合性换乘、换装枢纽中心以及配送中心的规划建设，充分体现以人为本的规划理念。加强对西南出海通道、欧亚大陆桥、昆曼公路等重点通道的多式联运方式的研究与组织协调工作，更好地发挥大通道的多式联运作用。

6.2.4建立以企业为经营主体的站场运营管理模式

国家财政或交通规费投资站场所形成的资产，应按照党的“十六大”提出的国有资产管理模式改革的方针，由资产经营公司实行分级管理，使所有权和经营权分离。建立、健全政府投资的监督和约束机制，推行招投标、项目法人责任制和资本金制度，强化政府对国有资产经营主体的激励与约束，健全举报制度，规范资金管理。公路站场完全由企业通过建立现代企业制度实现公司化独立经营。

6.3加快行业协会的发展，为制度创新提供有力的保障

首先应对现有各省区的道路运输协会进行改革，加强自律和内部运营管理，增强服务意识和诚信意识，严格按照行业协会的五大功能配备相关专业和管理人员，提高自身素质，使其具备从事相关业务的能力。其次，道路运输协会一定要与交通主管部门“脱钩”，协会的主要管理人员由行业管理部门和广大运输企业选举产生，并发挥“桥梁”作用。交通主管部门应积极推动和帮助行业协会实施改革，广泛宣传行业协会的作用，以赢得广大企业的理解和支持，并按照转变政府职能的要求，将那些政府不该管、不便管的事情交给协会承担。第三，政府要完善行业协会发展的相关法规，为行业协会的发展提供法律保障。

为了进一步加强西部地区道路运输协会的相互联系和协作，提高整个西部地区行业协会的服务水平与能力，建议在改革现有行业协会的基础上，组建西部地区道路运输协会联盟。

6.4以结构创新为目标，提高西部地区道路运输业的服务水平和竞争力

6.4.1以建立现代企业制度为动力，加快道路运输业的组织结构调整

鼓励和引导部分优势企业在平等自愿的基础上，按照市场经济规律和建立现代企业制度的要求，采取股份合作，兼并、联合、重组、收购、引进外资等形式，组建跨区域、跨行业的大型运输企业集团。尤其要解放思想，吸引更多的东中部甚至国外大型运输和物流企业来西部与本地区的优势企业实行“强强联合”，加快“东西融合、以东带西”发展步伐，加速提高西部运输企业的服务水平和竞争力；形成骨干运输企业集团主导行业发展方向，其他中小型道路运输企业和经营业户为补充，企业分级、线路分类、经营分工、协调发展的市场格局。

其次，应将组织结构调整与企业的深化改革结合起来，完善法人治理结构和激励与惩罚机制。推进产权制度改革，逐步推行“先转制，后转属”的国企改革模式，加快政企分开和产权多元化进程。

6.4.2大力发展快速客货运输、旅游客运、农村客运以及特种货运和多式联运，加快经营结构调整的步伐

以西部地区省际或省内干线公路网为依托，以城市为结点，引导优势企业大力发展快速客货运输、集装箱和厢式运输，建立快速运输网络，广泛开展“创名牌、树精品”活动，实行“优质优价”，提高道路运输行业的竞争力。

充分利用旅游资源优势，提高旅游客运的组织化水平，把道路交通网与旅游资源结合起来。农村客运要以实现“村村通客车”为目标，进一步开放市场，积极推行区域专营权、“冷热线捆绑”方式和准入登记制。引导西部地区大型运输企业学习先进的物流管理经验，找准发展物流的切入点，提供全方位、全程的服务，并逐步发展为第三方物流企业。全面开放车辆维修市场，鼓励投资多元化，按照有条件进入、按标准分类、动态评定资格的管理原则，大力推进汽车维修业向维修专业化、经营多样化和服务网络化、连锁化方向发展。

6.4.3以道路运输业组织与经营结构调整为契机，加快运力结构的调整步伐

大力发展以“高1、高2”级客车、集装箱、大型厢式车为主导的运输车辆，发展适合农村和集贸市场需要的客运车辆，提高其舒适性和方便携带行李。严格并提高营运车辆准入标准，加强车辆综合检测的管理力度，淘汰技术等级低的老旧车辆和标记吨位改小和轴荷超限的普通车辆参加运输，并引导企业购置那些效益好、有市场需求、环保、节能的运输装备。